九一八事变后，日本占领了中国东北地区的大量土地，并试图扶植前清朝皇帝溥仪建立满洲国。但此一行动刚开始就受到了以国际联盟为代表的国际社会的普遍反对，于是日本决定在上海这一国际性的大都市制造事端以转移国际视线，使日本对中国东北地区的侵略与控制行动能够顺利进行。
除日本关东军的高级参谋、“九一八”事变的策划者之一的板垣征四郎大佐外，东京的天皇的文官党羽“十一人俱乐部”（成员包括木户幸一、近卫文麿、牧野显声等），也参与了“一二八事变”的策划。该组织主张日本在完成对中国东北的征服前，需有一个“思考间歇”期，以应付国内外的许多问题。 为此在这期间，日本需要在上海发起一场“假战争”。
随后板垣参与制订在上海发动战争的计划，并从东京给日本驻上海公使馆陆军辅助武官田中隆吉少佐发了如下电报：“满洲事变按预计发展，……请利用当前中日间紧张局面进行拟策划之事变，使列强目光转向上海。”
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