此时社会，所谓皇权不下县。朝廷任命的官吏，最低品是从九品，也就是县丞县尉。县以下的镇、村，乃是差派当地大族士绅，担任里正、户长和耆长。里正、户长负责课督赋税，耆长则专司逐捕盗贼。
大宋地方基层体系是乡、里两级，四户为邻，五邻为保，百户为里，五里为乡。也就是说，四户人家是一邻，二十户是一保，百户是一里，五百户是一乡。里正管理一个村子或几个村子，因此也相当于乡镇长。
里正、户长和耆长虽无品，却掌握着百姓生死，称之为“土皇帝”毫不为过。
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